數(shù)據(jù)系2017年市(縣)人口 數(shù)據(jù)來源：江蘇統(tǒng)計年鑒2018

“城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市全面取消落戶限制;300萬—500萬的Ⅰ型大城市全面放開放寬落戶條件;超大特大城市大幅增加落戶規(guī)模……”近日國家發(fā)改委公布《2019年新型城鎮(zhèn)化重點建設(shè)任務(wù)》，如巨石投水，在社會各界引起了熱烈反響。

江蘇作為東部發(fā)達省份，城市化進程一直走在全國前列，大城市擁有量居于全國前列。國家這一輪落戶政策放寬，對我省城市化進程意味著什么;面對即將涌來的人口落戶潮，大城市準備好了嗎?

江蘇大城市數(shù)居全國前列

“全面取消落戶限制，2018年已從中小城市和建制鎮(zhèn)推開，今年擴容至大城市，這對我省城市化影響很大，因為江蘇是全國擁有大城市數(shù)量最多的省份之一。”省自然資源廳國土空間規(guī)劃局局長陳小卉說。

打開我國城市體系布局圖可以看到，大城市集中分布在長三角、珠三角和京津冀，其中長三角最為密集，不僅有超大城市上海，特大城市南京、杭州，還有Ⅰ型大城市蘇州、寧波，以及無錫、紹興等一大批Ⅱ型大城市。江蘇揚子江城市群和浙江的杭嘉湖城市帶，形成為以上海為龍頭的長三角雁陣型城市群的兩翼。

陳小卉介紹，我省不僅設(shè)區(qū)市城市人口多數(shù)超百萬，就連昆山、常熟、江陰這樣的“蘇南小虎”們，常住人口也是百萬級。“零門檻落戶”后，江蘇絕大多數(shù)城市都將適用于這項政策。

“戶籍全面放開放寬，是為了實現(xiàn)貨真價實不‘拖泥帶水’的城市化。” 江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師徐海賢解釋說，城市人口有兩個概念，一是“常住人口”，二是“戶籍人口”，前者指全年經(jīng)常在家或在家居住6個月以上的城市居住人口，后者是在其經(jīng)常居住地公安戶籍管理機關(guān)登記的城市居住人口。其中戶籍不在常年居住地的外來常住人口，多數(shù)穩(wěn)定就業(yè)，常年在城市生活，已是城市的“一分子”，卻由于這樣那樣的原因，或是城市自設(shè)的門檻，被拒于城市戶籍人口之外。這次“零門檻落戶”，從政策層面拆除了城市化的藩籬，把真實在城市工作和生活的人群，納入“城市化懷抱”。

由于經(jīng)濟發(fā)達、外來人口多，我省不僅城市化率全國領(lǐng)先，與戶籍城市化率的“剪刀差”，也是全國較大的。徐海賢介紹，全國常住人口城市化率一般高于戶籍人口城市化率15個百分點左右，而我省尤其是蘇南，大于這個差距，如蘇州市2017年常住人口1068.36萬，城鎮(zhèn)人口809.82萬;無錫市常住人口655.3萬，戶籍人口498.03萬。“這個‘剪刀差’是潛力，也是動力，推動我們還清歷史欠賬，追求更加真實、不含水分的城市化。”

零門檻落戶不只是引才

事實上，在國家發(fā)改委這一輪“落戶新政”出臺之前，包括我省眾多城市在內(nèi)，國內(nèi)多數(shù)大城市已一再降低落戶門檻。只是落戶政策更多用于人才大戰(zhàn)——落戶對象瞄準了年輕大學生和技能人才。

遠的如西安，學歷落戶對象放寬至普通高等院校、中等職業(yè)學校(含技校)畢業(yè)，甚至全國高等院校在校學生。這項政策實施后，去年1-5月西安市每月落戶8萬人。人口的涌入不僅刺激了西安經(jīng)濟發(fā)展，還使得市區(qū)人口突破500萬，躋身“特大城市”行列。

近鄰如杭州，今年4月升級人才政策，全面放寬落戶限制，大專以上學歷可零門檻落戶。

我省眾多城市“積極應(yīng)戰(zhàn)”，紛紛調(diào)整了引才政策，降低落戶門檻。南京2018年“寧聚計劃”中，40歲以下本科直接落戶，研究生不受學歷限制，并針對不同學歷提供600元—1000元/月的住房補貼。今年3月，無錫出臺新政，大專以上學歷及45周歲以下無條件落戶。

對此南師大社會學院原院長鄒農(nóng)儉認為，學歷人才和年輕人的落戶，無疑會激發(fā)城市活力，推動經(jīng)濟發(fā)展;但城市同樣不應(yīng)忽視為發(fā)展做出貢獻的外來務(wù)工和服務(wù)業(yè)人員。“畢竟，此輪城市人口落戶放開，是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)院校(技工學院)畢業(yè)生。” 鄒農(nóng)儉認為，城市就像是高效運行的機器，既要有“發(fā)動機”，也要有“螺絲釘”，離開了哪一個“部件”，都“玩不轉(zhuǎn)”。

徐海賢認為，多數(shù)Ⅱ型大城市，還處于謀求集聚效應(yīng)的“擴張期”，對各類就業(yè)人口的吸納都很必要;即便Ⅰ型大城市和特大、超大城市，也須臾離不開家政、環(huán)衛(wèi)、物管、物流、零售等行業(yè)的服務(wù)業(yè)人口。“‘安戶’才能樂業(yè)，讓各類非戶籍人口落戶他們工作和生活的城市，不只讓他們擁有了應(yīng)有的‘身份’，也必能增強他們的歸屬感。”

鑒于此，在引才之外，不少大城市紛紛降低了常住人口落戶門檻。蘇州市、常州市分別對投靠落戶和社保繳納降低了門檻。今年3月，石家莊更是率先取消落戶限制，不再設(shè)任何障礙，只要憑借身份證和戶口簿即可落戶。

“人的城市化”是關(guān)鍵

“零門檻落戶后，江蘇大城市群必將以其整體實力和良好環(huán)境，成為各類人才、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納地和承載地。”陳小卉認為，江蘇經(jīng)濟發(fā)達、城市帶綿延，落戶放開后，將崛起一批支撐高質(zhì)量發(fā)展、更能起輻射帶動作用的城市群。

徐海賢也認為，大城市公共配套強，就業(yè)機會多，落戶放開后對各類流動人口吸引力強，這對人多地少的江蘇來說，城鎮(zhèn)緊湊集約發(fā)展，有利于提高資源利用效率。

“但放開大城市落戶限制，并不是鼓勵其無節(jié)制膨脹和無序蔓延。”陳小卉提醒說，江蘇要通過特大城市、大城市帶動，建設(shè)交通發(fā)達、分工協(xié)作的都市圈和城市群。我省蘇南、沿江地區(qū)城市密集，規(guī)劃建設(shè)南京、蘇錫常兩大都市圈：都市圈內(nèi)，產(chǎn)業(yè)和人口在1小時城市群內(nèi)布局;都市圈外，是環(huán)太湖水陸綠廊、蘇南水網(wǎng)地帶和西部丘陵地區(qū)，形成緊湊型城鎮(zhèn)、開敞性空間的國土空間格局。

可是這樣的“美好藍圖”能否實現(xiàn)，不僅要靠現(xiàn)代交通體系構(gòu)建、綠色生態(tài)空間保護，還要看大城市這個龍頭能不能“強”起來，能不能憑借高端服務(wù)、宜居環(huán)境，帶動中小城市協(xié)作發(fā)展。

“戶口放開后，全國80%城市都將零門檻落戶。”有關(guān)專家提醒，未來的人才爭奪，其實是城市吸引力之爭：城市越有吸引力，即便戶籍門檻再高，如京滬廣深，人口仍源源流入;反之，一座城市如果沒有吸引力，哪怕全面取消落戶限制，也會成為人才流出之地。

“師傅領(lǐng)進門，修行在個人。” 鄒農(nóng)儉說，零門檻落戶與其說是城市戶口政策，毋寧說是提供了公平競爭的平臺——人員流動自由化和公共服務(wù)均等化。人口流動是“用腳投票”的，大城市能否吸引到優(yōu)秀人才、消化非戶籍人口，關(guān)鍵還看就業(yè)機會、城市服務(wù)和生活品質(zhì)。

鄒農(nóng)儉認為戶籍放開后最緊迫的問題，是解決教育、醫(yī)療、社保、住房這些附著于戶籍之上的公共產(chǎn)品供給，經(jīng)由“戶籍城市化”實現(xiàn)“人的城市化”。眼下隨著“二孩政策”放開，許多城市解決原戶籍孩子“入園難”都很難，遑論新增加人口。在義務(wù)教育上，如今多數(shù)城市即便戶籍落下，入學還要跟著“學區(qū)房”走。此外，城市人口增加后，也帶來公租房、保障房緊張，搖號選房概率降低，以及社區(qū)用房、綠化用地供應(yīng)不足等問題，深層次原因是城市基礎(chǔ)配套滯后、用地指標緊張。

正因如此，發(fā)改委《新型城鎮(zhèn)化重點建設(shè)任務(wù)》中，配套出臺了“人地錢掛鉤”等配套政策，要求在財政轉(zhuǎn)移支付中考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，探索都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，破解城市在落戶放開后的要素保障、資源供給。

“所以說，發(fā)改委落戶政策放開只是破了題，各大城市能否營造更有吸引力的生活環(huán)境，配套更加均等化的公共服務(wù)，以及更大力度地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，才是答好這份城市化考卷、贏得城市化競爭的關(guān)鍵。” 鄒農(nóng)儉說。

記者 顧巍鐘實習生 沈佳暄